您当前的位置：关于全市基层医疗卫生机构综合配套改革工作情况的调研报告
市人大教科文卫委员会
发布时间：2013-06-30 16:42:21 文章来源：淄博人大 文章作者：淄博人大
为协助常委会听取审议市政府关于全市基层医疗卫生机构综合配套改革工作情况的报告，推动基层医改进一步完善与成熟，市人大教科文卫委工作室先后到淄川、周村等区县对基层医改情况进行了前期调研。6月19日，又组织部分委员实地察看了张店、高新区基层医改情况，并召开委员会会议听取了市、区卫生部门相关工作汇报。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
根据国家、省深化医药体制改革总体部署和要求，我市自2010年3月起在全市镇村两级医疗机构全面推行基本药物制度，并探索建立公益性方向的基层运行新机制。三年多来，全市坚持“保基本、强基层、建机制”原则，改革攻坚，实现了基层医疗卫生机构运行机制的转换，基层卫生服务内涵进一步丰富，服务的可及性、有效性、公平性进一步提高，向人人享有基本医疗卫生服务的目标迈出了坚实的一步。
(一)基层医疗机构运行新机制初步建立，服务模式发生积极转变
通过推进综合改革，搭建起崭新的基层医疗卫生服务平台，维护公益性、调动积极性、保障可持续性的基层医疗卫生机构运行新机制基本确立，长期以来形成的“以药养医”机制得到根治。推动基层卫生机构从坐等行医向上门服务转变，从重医轻防向防治并重转变，从滥用药物向规范使用基药转变，从盲目扩张向科学规划、提升质量转变。实践证明，实施医改后全市90处卫生院公共卫生工作量大幅度上升，基本医疗服务平稳增长，业务收入结构由原来的药品加成收入为主转变为以财政投入为主，实现了改革预期目标，呈现出前所未有的发展活力。
(二)基本公共卫生服务均等化持续推进，群众受益率全面提高
以基层医疗机构为主体实施了11项基本公共卫生服务项目，在基层协助下实施了6项重大公共卫生项目。全市共为38574名适宜人群补种乙肝疫苗；为5924例贫困白内障患者实施复明手术；对462处农村饮用水工程进行常规水质监测；为85492名农村孕产妇发放补助4274.6万元；为66363名农村孕早期妇女发放叶酸29.84万瓶。通过基层疾病预防体系的重建，全面落实急性传染病、慢性病、精神疾病、老年病的早期预防干预及康复措施，实现未病先防、既病防变、规范康复的社会医学管理模式，从源头上解决群众的健康问题，大大降低了医疗保健的社会成本。通过基药的统一采购，卫生院药价平均下降45%，次均门诊费用和次均住院费用同比下降28.7%和l0.8%，实施基本药物的惠民让利已累计达到3亿元。新农合在乡镇卫生院的门诊报销比例达到50%，住院费用报销比例达到85%。让广大农民群众从享受基本医疗、基本药物、基本公共卫生服务项目、新农合制度报销中获得实实在在的实惠。
(三)基本药物在基层医疗机构实现全覆盖
自2010年3月15日起，在全市90处乡镇卫生院全部试行基本药物制度。各区县按照国家基本药物目录(2009版)和省增补目录品种(共523种)，实行全省网上统一采购、配送，并实行零差率销售，由此造成的亏损由市、县财政予以补齐，初步建立了基层用药的采购、供应、使用、监管新机制。2011年5月起，将基本药物制度梯次推进落实到全市规划内村卫生室，同时建立区县财政对实施基药村卫生室的补助机制，按服务人口人均10元标准核定补助经费。截至2013年3月，全市规划内2847处村卫生室全部配备和使用基本药物，并实行零差率销售。
(四)基层医疗卫生服务能力明显提升
自2010年改革以来，市、区县政府持续加大投入，有力地保障基层医疗机构职能转换和公益性发展方向。截止2013年3月底，市县财政累计拨付基本公共卫生服务经费1.06亿元；拨付基层医疗机构经常性收支差额和专项补助资金3.06亿元。2012年全市农村卫生财政投入达到3.09亿元，其中，乡镇卫生院人员经费2.04亿元，基本公共卫生服务业务经费6372万元。全市26处乡镇卫生院和1268处村卫生室完成了改造升级，14处乡镇卫生院建设项目正在进行中。目前，90处乡镇卫生院基本设备配置首次达到省级规划标准，农村医疗卫生机构的服务条件和就医环境进一步改善。加大乡村医生、基层全科医生培养力度，截止2013年3月已规范化培训全科医师27名，ll8名全科医师完成转岗培训，累计培训乡镇卫生院人员l356名，培训乡村医生6282名。开展基层医疗机构岗位练兵活动，41名卫生院医护人员分获“淄博市卫生技术岗位标兵”和“淄博市卫生技术岗位能手”称号。推广农村卫生适宜技术20项。开展乡村医生签约式服务，已签约家庭40余万个。深入开展卫生强基工程，市级医疗卫生机构对口帮扶20处乡镇卫生院，通过管理、技术等方面的支援，快速拉动基层服务能力提升。
二、存在的主要问题
(一)基层医改配套政策需进一步完善。自2010年改革以来，市、区县制定出台的基层医改配套政策，重点是解决基层医疗机构管理体制、人事制度、分配制度、保障制度等问题。随着这一系列问题的解决，目前主要矛盾已经转化为如何保证医院的持续健康有序发展，如何更好的调动医务人员的工作积极性，如何为群众提供更加方便、快捷、价廉的医疗卫生服务。这需要基层医改配套政策及时跟进和完善。
(二)基层医务人员队伍建设薄弱问题突出。在基层的人力资源结构中，不仅缺乏高学历、高职称的技术人才，更严重的是缺乏实用性的临床、中医、公共卫生、医技等方面的专业人员。基层卫生院工作环境相对艰苦，专业施展和业务提高空间不大，导致新毕业学生不愿到卫生院工作，招聘指标往往不能足额落实到位。
(三)基本药物制度有待进一步完善。基本药物存在招标药品部分价格偏高、配送不及时；部分药品因价格低，用量少，虽多次点击采购，但配送企业无货(如丹参片、复方降压片、藿香正气水等)；由于地区、医师用药习惯不同，国家和省公布的基本药物目录不能满足用药需求，一些疗效好、群众依赖的常用药没有中标(如新华产头孢氨苄等)；部分挂网中标药品副作用大(如吉林集安产清开灵注射液等)，造成群众有意见，基层卫生院医疗服务也受到影响。
(四)村卫生室亟待加强。一是村医群体大，具有“半农半医”的特殊性，历史遗留问题多，目前尚无有效的管理模式。二是村卫生室实施基本药物制度后，保障水平较低，有的政策落实不到位，仅依靠政策支持和资金补助难以维持正常运转。三是村医队伍老化，医改后收入下降，退休后无保障或保障水平低等因素导致积极性不高，引发了相当一部分村医不稳定情绪。
三、推进基层医改的建议
(一)突出重点，提高医疗卫生保障整体水平。切实履行公共卫生、基本医疗的保障职责，落实村医药品零差率销售补偿政策，努力提高基层卫生服务体系建设专项资金补助标准，逐步消化乡镇卫生院的历史债务。进一步加大对基层医药卫生事业，特别是基础设施建设的投入力度，鼓励社会资本投资兴办医疗服务机构；加大城乡统筹力度，优化整合、合理配置医疗卫生资源，完善医疗卫生服务功能和规划布局，增强基本医疗卫生服务的便利性和可及性，切实维护人民群众的基本医疗卫生权益。
(二)科学规划，加强医疗卫生队伍建设。构建人才培训经费保障机制，加大专业技术人才培养力度，提高基层医疗卫生机构管理人员的能力素质，提升各类医技人员的医疗服务水平和学历层次。出台优惠政策，向基层医疗机构医务人员倾斜，在工资待遇、职称晋升等方面给予倾斜，使人员愿意来、留得下、用得上。加快现有专业技术人员培训、转岗，向全科医疗发展。制定符合卫生人才培养、生成、考评工作机制，改善基层医务人员的工作、生活条件，提高基层管理水平和医疗服务质量。
(三)注重发挥中医药特色优势。抓住医改对中医药事业政策支持的大好时机，在中医医疗服务网络建设方面，要以“名院、名科、名医”建设为目标，改善基础设施和医疗条件，提高中医药服务水平和普及性。在提高中医药可及性方面，乡镇卫生院的改建要按照有关标准建设好中医科、中药房，进一步提高设置率，有效提升基层中医药服务能力。
(四)建立政府主导的乡村(社区)医生队伍管理新机制。随着城镇化进程推进和医改的不断深入，要尽快建立政府主导的乡村(社区)医生队伍管理新机制，实行镇村卫生一体化管理。建立乡村(社区)医师准入和退出机制，制定乡村(社区)医师考录管理办法，解决乡村(社区)医师青黄不接问题。加强从业者在岗考核，确保工作质量和服务水平。研究探索财政支持的乡村医生养老保险制度，提高乡村医生养老保险待遇水平，稳定乡村医生队伍。
一、基本情况
根据国家、省深化医药体制改革总体部署和要求，我市自2010年3月起在全市镇村两级医疗机构全面推行基本药物制度，并探索建立公益性方向的基层运行新机制。三年多来，全市坚持“保基本、强基层、建机制”原则，改革攻坚，实现了基层医疗卫生机构运行机制的转换，基层卫生服务内涵进一步丰富，服务的可及性、有效性、公平性进一步提高，向人人享有基本医疗卫生服务的目标迈出了坚实的一步。
(一)基层医疗机构运行新机制初步建立，服务模式发生积极转变
通过推进综合改革，搭建起崭新的基层医疗卫生服务平台，维护公益性、调动积极性、保障可持续性的基层医疗卫生机构运行新机制基本确立，长期以来形成的“以药养医”机制得到根治。推动基层卫生机构从坐等行医向上门服务转变，从重医轻防向防治并重转变，从滥用药物向规范使用基药转变，从盲目扩张向科学规划、提升质量转变。实践证明，实施医改后全市90处卫生院公共卫生工作量大幅度上升，基本医疗服务平稳增长，业务收入结构由原来的药品加成收入为主转变为以财政投入为主，实现了改革预期目标，呈现出前所未有的发展活力。
(二)基本公共卫生服务均等化持续推进，群众受益率全面提高
以基层医疗机构为主体实施了11项基本公共卫生服务项目，在基层协助下实施了6项重大公共卫生项目。全市共为38574名适宜人群补种乙肝疫苗；为5924例贫困白内障患者实施复明手术；对462处农村饮用水工程进行常规水质监测；为85492名农村孕产妇发放补助4274.6万元；为66363名农村孕早期妇女发放叶酸29.84万瓶。通过基层疾病预防体系的重建，全面落实急性传染病、慢性病、精神疾病、老年病的早期预防干预及康复措施，实现未病先防、既病防变、规范康复的社会医学管理模式，从源头上解决群众的健康问题，大大降低了医疗保健的社会成本。通过基药的统一采购，卫生院药价平均下降45%，次均门诊费用和次均住院费用同比下降28.7%和l0.8%，实施基本药物的惠民让利已累计达到3亿元。新农合在乡镇卫生院的门诊报销比例达到50%，住院费用报销比例达到85%。让广大农民群众从享受基本医疗、基本药物、基本公共卫生服务项目、新农合制度报销中获得实实在在的实惠。
(三)基本药物在基层医疗机构实现全覆盖
自2010年3月15日起，在全市90处乡镇卫生院全部试行基本药物制度。各区县按照国家基本药物目录(2009版)和省增补目录品种(共523种)，实行全省网上统一采购、配送，并实行零差率销售，由此造成的亏损由市、县财政予以补齐，初步建立了基层用药的采购、供应、使用、监管新机制。2011年5月起，将基本药物制度梯次推进落实到全市规划内村卫生室，同时建立区县财政对实施基药村卫生室的补助机制，按服务人口人均10元标准核定补助经费。截至2013年3月，全市规划内2847处村卫生室全部配备和使用基本药物，并实行零差率销售。
(四)基层医疗卫生服务能力明显提升
自2010年改革以来，市、区县政府持续加大投入，有力地保障基层医疗机构职能转换和公益性发展方向。截止2013年3月底，市县财政累计拨付基本公共卫生服务经费1.06亿元；拨付基层医疗机构经常性收支差额和专项补助资金3.06亿元。2012年全市农村卫生财政投入达到3.09亿元，其中，乡镇卫生院人员经费2.04亿元，基本公共卫生服务业务经费6372万元。全市26处乡镇卫生院和1268处村卫生室完成了改造升级，14处乡镇卫生院建设项目正在进行中。目前，90处乡镇卫生院基本设备配置首次达到省级规划标准，农村医疗卫生机构的服务条件和就医环境进一步改善。加大乡村医生、基层全科医生培养力度，截止2013年3月已规范化培训全科医师27名，ll8名全科医师完成转岗培训，累计培训乡镇卫生院人员l356名，培训乡村医生6282名。开展基层医疗机构岗位练兵活动，41名卫生院医护人员分获“淄博市卫生技术岗位标兵”和“淄博市卫生技术岗位能手”称号。推广农村卫生适宜技术20项。开展乡村医生签约式服务，已签约家庭40余万个。深入开展卫生强基工程，市级医疗卫生机构对口帮扶20处乡镇卫生院，通过管理、技术等方面的支援，快速拉动基层服务能力提升。
二、存在的主要问题
(一)基层医改配套政策需进一步完善。自2010年改革以来，市、区县制定出台的基层医改配套政策，重点是解决基层医疗机构管理体制、人事制度、分配制度、保障制度等问题。随着这一系列问题的解决，目前主要矛盾已经转化为如何保证医院的持续健康有序发展，如何更好的调动医务人员的工作积极性，如何为群众提供更加方便、快捷、价廉的医疗卫生服务。这需要基层医改配套政策及时跟进和完善。
(二)基层医务人员队伍建设薄弱问题突出。在基层的人力资源结构中，不仅缺乏高学历、高职称的技术人才，更严重的是缺乏实用性的临床、中医、公共卫生、医技等方面的专业人员。基层卫生院工作环境相对艰苦，专业施展和业务提高空间不大，导致新毕业学生不愿到卫生院工作，招聘指标往往不能足额落实到位。
(三)基本药物制度有待进一步完善。基本药物存在招标药品部分价格偏高、配送不及时；部分药品因价格低，用量少，虽多次点击采购，但配送企业无货(如丹参片、复方降压片、藿香正气水等)；由于地区、医师用药习惯不同，国家和省公布的基本药物目录不能满足用药需求，一些疗效好、群众依赖的常用药没有中标(如新华产头孢氨苄等)；部分挂网中标药品副作用大(如吉林集安产清开灵注射液等)，造成群众有意见，基层卫生院医疗服务也受到影响。
(四)村卫生室亟待加强。一是村医群体大，具有“半农半医”的特殊性，历史遗留问题多，目前尚无有效的管理模式。二是村卫生室实施基本药物制度后，保障水平较低，有的政策落实不到位，仅依靠政策支持和资金补助难以维持正常运转。三是村医队伍老化，医改后收入下降，退休后无保障或保障水平低等因素导致积极性不高，引发了相当一部分村医不稳定情绪。
三、推进基层医改的建议
(一)突出重点，提高医疗卫生保障整体水平。切实履行公共卫生、基本医疗的保障职责，落实村医药品零差率销售补偿政策，努力提高基层卫生服务体系建设专项资金补助标准，逐步消化乡镇卫生院的历史债务。进一步加大对基层医药卫生事业，特别是基础设施建设的投入力度，鼓励社会资本投资兴办医疗服务机构；加大城乡统筹力度，优化整合、合理配置医疗卫生资源，完善医疗卫生服务功能和规划布局，增强基本医疗卫生服务的便利性和可及性，切实维护人民群众的基本医疗卫生权益。
(二)科学规划，加强医疗卫生队伍建设。构建人才培训经费保障机制，加大专业技术人才培养力度，提高基层医疗卫生机构管理人员的能力素质，提升各类医技人员的医疗服务水平和学历层次。出台优惠政策，向基层医疗机构医务人员倾斜，在工资待遇、职称晋升等方面给予倾斜，使人员愿意来、留得下、用得上。加快现有专业技术人员培训、转岗，向全科医疗发展。制定符合卫生人才培养、生成、考评工作机制，改善基层医务人员的工作、生活条件，提高基层管理水平和医疗服务质量。
(三)注重发挥中医药特色优势。抓住医改对中医药事业政策支持的大好时机，在中医医疗服务网络建设方面，要以“名院、名科、名医”建设为目标，改善基础设施和医疗条件，提高中医药服务水平和普及性。在提高中医药可及性方面，乡镇卫生院的改建要按照有关标准建设好中医科、中药房，进一步提高设置率，有效提升基层中医药服务能力。
(四)建立政府主导的乡村(社区)医生队伍管理新机制。随着城镇化进程推进和医改的不断深入，要尽快建立政府主导的乡村(社区)医生队伍管理新机制，实行镇村卫生一体化管理。建立乡村(社区)医师准入和退出机制，制定乡村(社区)医师考录管理办法，解决乡村(社区)医师青黄不接问题。加强从业者在岗考核，确保工作质量和服务水平。研究探索财政支持的乡村医生养老保险制度，提高乡村医生养老保险待遇水平，稳定乡村医生队伍。
