您当前的位置：关于淄博市主城区规划工作情况的调研报告
市人大城乡建设环境保护委员会
发布时间：2012-12-20 08:50:44 文章来源：淄博人大 文章作者：淄博人大
根据市人大常委会的工作安排，市人大城环委于11月上旬对我市主城区规划工作情况进行了专题调研。调研组实地察看了新城区规划建设情况，听取了主城区规划工作情况汇报，召开了专题座谈会。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
2011年11月10日大外环(原山大道、黄河大道、鲁山大道、淄河大道)工程竣工通车，这是淄博城市化进程的又一座里程碑。大外环拉开了城市的框架，它以65公里的长度，连接起围绕张店城区的各区县。大外环所围合的260平方公里的地域范围，处于淄博市的中心位置，是淄博市城市发展“十字轴”的中心，是中心城区中的“主城区”。
(一)做好主城区规划建设是加快淄博内涵发展的战略需求。淄博市的城市发展，经历了1979版、1987版、1996版和2010版四次总体规划，基本上遵循了组群式发展的建设路子。建成区由张店(含高新区)、淄川、博山、周村、临淄五个区组成，主城区的建设走过了一个逐步强化的过程。目前，张店城区的城市建设用地110．86平方公里，城市人口78万人，在城市建设用地中，居住用地占34．5％，工业用地占32．54％，与落实国家主体功能区战略，深度对接全省“一蓝一黄”重大区域发展规划，实现淄博市“中心凸显、十字展开、组团发展”区域整体发展思路相比，规模还略显单薄。以大外环开通、“主城区”框架形成为起点，淄博市城市发展将开启一个新篇章。主城区规划到2020年，城区人口规模控制在128．5万人，城市建设用地规模控制在137．41平方公里。随着主城区的建设发展，其人口聚集度、功能综合度、产业辐射度将大大增强，淄博市政治、经济、文化中心的职能将更加凸显，城市综合承载力会明显提升，其作为山东半岛城市群中心城市、济南都市圈副中心城市、区域现代化中心城市的作用会得到更大发挥。城市的发展离不开规划，新老城区交替存在的发展中城区更离不开规划。从一定程度上说，规划水平的高低，规划实施的松严，决定着主城区发展水平的高低、快慢，决定着主城区能不能形成核心竞争力。因此，做好主城区规划工作是推动淄博内涵发展，提高城市综合承载力和竞争力的战略需求。
(二)科学谋划、系统运作，为主城区规划工作提供有力保证。主城区在淄博市的经济、政治、文化、社会发展中的龙头地位显而易见，人民群众充满期待。如何保证主城区规划水平先进、亮点突出、操作性和控制力强，成为市政府规划部门的难点和重点。市委、市政府高度重视主城区规划工作，早在大外环工程动工之初，便组成精干力量及早启动主城区规划的修编工作。市委、市政府主要领导多次听取汇报，提出指导性意见，市政府分管领导靠上协调规划进程中的各类问题，保证了主城区规划工作思路清晰和定位科学。为正确处理好局部与整体、近期与长远、经济发展与社会进步、城乡建设与环境保护等一系列关系，全面打牢主城区规划工作基础，城乡规划工作从工作机制创新、规划理论研究、人才力量配置等方面做了扎实有效的工作。在机制体制创新方面，按照精简、高效、统一的原则，对中心城区市区两级规划管理机构进行了重新调整，改两层四审制，为一层二审制。这些措施的实施，合理调整了市区规划管理机构的职责范围和权限，简化了办事程序，减少了规划手续办理环节，方便了服务对象，提高了办事效率。在加强理论研究方面，在完成主城区控规全覆盖的基础上，打破区域行政界限，进一步强化对主城区外围城乡结合部、城区连接区域的前瞻性研究和规划控制。组织力量对主城区分四个区域对人口、土地资源、产业布局和综合交通等重大课题进行专题研究，研究成果的形成和应用，为主城区规划提供了强有力的技术支撑。在人才力量保证方面，进一步开放规划设计市场，对主城区主要道路两侧，规模较大的规划方案、建筑方案全部实行方案征集制度，重点项目方案实行国内或国际招标，邀请知名专家来我市咨询，参与项目规划设计，促进规划设计水平得到进一步提升。
(三)主城区规划工作取得了重要成果。在新一轮城市总体规划的指导下，目前，主城区的控制性详细规划已经全部编制完成，各片区修建性详细规划正在按计划编制，各项专项规划编制已经全面展开，将于2013年底基本完成。根据总体规划，淄博市中心城区包括主城区、淄川城区、博山城区、临淄城区和周村城区以及各城区之间与城市发展密切相关的部分用地，呈“T”字形态，面积930平方公里，主城区是中心城区的“核心”。主城区由老城片区、新城片区、高新区片区、东部片区、南部片区组成，各个片区功能互补，各有侧重，整体统一。主城区规划重点为优化用地结构，调整和强化政治、经济、科技、文化中心功能，重点发展服务业和高新技术产业，改造更新老城片区、加快建设新城片区、加强南部片区和高新区片区的传统产业改造和高新技术产业发展。第一，主城区产业结构优化升级推进有力。完成了《淄博市工业聚集区调研》，从整体出发，确定了5大产业集群，实现了产业发展从数量到质量的根本转变。编制《陶瓷特色产业创新园规划》、《张店科技工业园规划》、《现代医药产业园规划》、《精细化工和高分子材料产业园规划》。组织编制了《东部化工园区规划》，推动了新华制药、大成农药、东大化工、东风化工4家化工企业整体搬迁，为中心城区产业布局调整、城市功能优化提供了规划保障。第二，主城区生态文明规划建设成效显著。编制完成了《文昌湖旅游度假区规划》，从板块经济的高度提出了文昌湖发展生态旅游的整体发展思路。积极推动实施“森林围城”“清水润城”工程实施，通过实施《四宝山生态恢复规划》，关停了中心城区周边20余家水泥、石材生产企业，初步建成郊野休闲公园，提升了中心城区的空气质量和生态环境。完成了新城区景观水系规划和核心区“金带’’的概念性设计。第三，主城区综合承载力和宜居水平不断提升。启动了联通路、柳泉北路、张博路、张博复线、张辛路5条连接线及孝妇河、范阳河、猪龙河、淄河4条河流两侧控规编制工作，加强了城市连接带的交通和生态控制。高度重视规划对公共服务和市政基础设施的统筹安排，完成了与百姓生活息息相关的综合交通、住房、供水、供电、供热、通信、教育等专项规划，并逐步实施，城市的综合承载力和宜居水平明显提升。
二、存在的问题
(一)城乡规划全覆盖需要继续深化完善。法律赋予的规划编制责任尚未完全落实到位，主要表现在城乡规划全覆盖的质量和覆盖率不平衡，部分区县控规覆盖率偏低，规划实施相对滞后；规划的实施管理未能覆盖到每个角落，规划实施的保障机制有待于进一步完善。
(二)城乡规划与土地利用规划存在矛盾。土地利用总体规划从土地资源供给出发，重在控制，土地可用指标有限。而城乡规划从社会、经济、历史、产业政策、人文等多种因素出发，土地需求量大，重在发展。因此，土地利用规划和土地指标与城乡规划及实施存在着较大的矛盾。
(三)规划管理与规划执法职责存在不协调现象。协调、联动机制不健全，违章行为性质的认定程序、依据不规范和明确，加上处罚力度小，致使城乡规划执法进入低效运行状态，建筑违章情况有时难以禁止。
(四)规划技术支撑有待加强。规划成果技术性审查、信息技术开发应用等方面，缺少技术支撑体系和足够的技术服务人才，技术力量亟待加强。城乡规划信息化建设工作还有很大差距，规划管理数据的采集、管理和开发应用亟待开展。
(五)村镇规划管理仍很薄弱。特别是城乡结合部、城中村规划管理较为薄弱，也是违法建设的多发区域。精品规划方案、精品建筑方案、精品建设项目数量少，对村镇规划的科学性、适用性以及特色塑造等还需深入研究。
三、几点建议
“十二五”时期，城乡规划工作既要坚持构筑城乡建设发展的宏伟蓝图，突出规划的前瞻性和引领作用，又要立足当前现实，全力服务经济社会发展，充分发挥城乡规划在城乡建设中的战略导向、统筹协调和空间资源配置作用，为推进淄博老工业城市实现新的转型发展、创建殷实和谐经济文化强市做出应有的贡献。
(一)加强法规制度建设，全面推进城乡规划依法行政。充分把握《城乡规划法》、《山东省城乡规划条例》立法精神，及时启动地方性规划法规体系建设，尽快做好相关法规制定的基础准备工作。要进一步加强对规划法律法规的宣传教育，特别是提高各级领导层依法执行规划的意识，逐步提高全体公民的法律意识，形成全市上下领导带头执行规划、建设单位自觉落实规划、广大群众自觉维护规划的良好氛围。要坚持维护规划的严肃性和权威性。规划一经制定，便具有法律效力，任何人不得随意改变。要建立责任追究制，对违反规划的行为给予制裁和责任追究，真正维护规划的法律地位，强化规划的权威性。
(二)进一步提升主城区规划的科学化水平，合理引控城市和谐精明发展。要从现状出发，依托全市总体规划，合理进行区域功能定位，通过对交通、资源、能源与市政支撑系统的研究，合理确定区域内城乡发展规模、发展模式、发展方向，用以指导区域范围内的各项规划。同时要强化对主城区发展的指导性，比如完善张店城区城市功能、调整提升淄川城区产业结构；以精明增长、有机生长等理论为借鉴，制定合村并居、控制引导产业发展、盘活存量土地等实施策略；强化生态基础设施，保护生态基底，确保恢复与提升区域内生态环境等。
(三)加大规划编制实施力度，助推全市转调促发展。突出重点，抓紧法定层次城乡规划编制。抓紧新一轮城市总体规划的报批和实施；抓好控制性详细规划全覆盖工作；组织各项专项规划的编制工作；大力推进镇村规划编制；加强地下空间的开发利用和规划管理，尽快扩大各类规划编制的覆盖面，为各项建设提供法定依据。通过科学选址、集中整合、搬迁转移等手段逐步减轻环境压力，通过科学规范项目的审批和运作程序，实现城市土地的最佳配置和城市功能、环境的优化，为今后城市的发展留下绿色空间，实现经济、社会和环境效益的三统一。
(四)加强部门之间合作，提高城乡规划管理水平。第一，建议在规划编制和修编过程中组成规划编制统一协调小组，加强政府土地管理部门与规划主管部门的协作，做好两大规划的衔接工作。两部门要加强对城市用地的统一管理，严格审批制度，真正做到“统一规划、统一征地、统一开发、统一建设、统一管理’’。要统一技术规范，根据原来两大规划各自使用的标准，进行协调统一，重新确定一个可供两大规划都适用的用地分类标准。要统一规定两大规划的规划期限，以及所采用的有关数据的统计口径。采用地理信息系统和遥感技术等新技术手段和方法，获取准确的规划基础数据。第二，组织制定实施规划执法联动巡查机制，切实加强规划与执法部门联动机制，严肃查处违法违规建设案件。在区县、镇办按照属地管理的原则，实行分级负责、分区负责、分片包干，逐渐构建“横向到边、纵向到底”的监管网络。全面推行“阳光规划”，特别对重大规划建设项目，采取新闻发布会、规划公示牌、规划网站等多种形式向社会公布，不断提高规划工作的透明度。
(五)加强人才发掘培养，为规划发展提供智力支持。目前，市规划设计研究院和规划信息中心受条件所限，技术支撑能力还不能满足高水平需要。可以考虑参照外地模式，通过设立市规划编研中心，提升市城市勘察测量管理处等方式增强规划技术支撑。同时，对我市历年来城市规划方面的人才情况进行搜集和整理，掌握人才动向情况；通过到高校进行中、短期培训班和聘请专家学者来淄讲课等方式，对在规划管理岗位上工作的现有人员进行多方位的专业培训，以适应新形势对城市规划工作提出的新要求。
(六)健全规划管理网络，确保规划编制实施公平公正。深入探索强化镇级规划管理的路子，逐步实现城乡规划管理全覆盖。要全面推行阳光规划，严肃规划审批制度，有效保证规划的顺利实施。在规划实施和项目审批中严格依法行政，继续加大各类建设项目的监察力度，规范土地使用者的开发行为，对违反规划或者未按程序履行审批手续的建设行为依法查处。要高度关注城市基础设施配套、住宅区楼间距和市区绿地率等现实问题，同时科学规划交通、生态环境建设等长远问题，为今后的发展预留空间。
一、基本情况
2011年11月10日大外环(原山大道、黄河大道、鲁山大道、淄河大道)工程竣工通车，这是淄博城市化进程的又一座里程碑。大外环拉开了城市的框架，它以65公里的长度，连接起围绕张店城区的各区县。大外环所围合的260平方公里的地域范围，处于淄博市的中心位置，是淄博市城市发展“十字轴”的中心，是中心城区中的“主城区”。
(一)做好主城区规划建设是加快淄博内涵发展的战略需求。淄博市的城市发展，经历了1979版、1987版、1996版和2010版四次总体规划，基本上遵循了组群式发展的建设路子。建成区由张店(含高新区)、淄川、博山、周村、临淄五个区组成，主城区的建设走过了一个逐步强化的过程。目前，张店城区的城市建设用地110．86平方公里，城市人口78万人，在城市建设用地中，居住用地占34．5％，工业用地占32．54％，与落实国家主体功能区战略，深度对接全省“一蓝一黄”重大区域发展规划，实现淄博市“中心凸显、十字展开、组团发展”区域整体发展思路相比，规模还略显单薄。以大外环开通、“主城区”框架形成为起点，淄博市城市发展将开启一个新篇章。主城区规划到2020年，城区人口规模控制在128．5万人，城市建设用地规模控制在137．41平方公里。随着主城区的建设发展，其人口聚集度、功能综合度、产业辐射度将大大增强，淄博市政治、经济、文化中心的职能将更加凸显，城市综合承载力会明显提升，其作为山东半岛城市群中心城市、济南都市圈副中心城市、区域现代化中心城市的作用会得到更大发挥。城市的发展离不开规划，新老城区交替存在的发展中城区更离不开规划。从一定程度上说，规划水平的高低，规划实施的松严，决定着主城区发展水平的高低、快慢，决定着主城区能不能形成核心竞争力。因此，做好主城区规划工作是推动淄博内涵发展，提高城市综合承载力和竞争力的战略需求。
(二)科学谋划、系统运作，为主城区规划工作提供有力保证。主城区在淄博市的经济、政治、文化、社会发展中的龙头地位显而易见，人民群众充满期待。如何保证主城区规划水平先进、亮点突出、操作性和控制力强，成为市政府规划部门的难点和重点。市委、市政府高度重视主城区规划工作，早在大外环工程动工之初，便组成精干力量及早启动主城区规划的修编工作。市委、市政府主要领导多次听取汇报，提出指导性意见，市政府分管领导靠上协调规划进程中的各类问题，保证了主城区规划工作思路清晰和定位科学。为正确处理好局部与整体、近期与长远、经济发展与社会进步、城乡建设与环境保护等一系列关系，全面打牢主城区规划工作基础，城乡规划工作从工作机制创新、规划理论研究、人才力量配置等方面做了扎实有效的工作。在机制体制创新方面，按照精简、高效、统一的原则，对中心城区市区两级规划管理机构进行了重新调整，改两层四审制，为一层二审制。这些措施的实施，合理调整了市区规划管理机构的职责范围和权限，简化了办事程序，减少了规划手续办理环节，方便了服务对象，提高了办事效率。在加强理论研究方面，在完成主城区控规全覆盖的基础上，打破区域行政界限，进一步强化对主城区外围城乡结合部、城区连接区域的前瞻性研究和规划控制。组织力量对主城区分四个区域对人口、土地资源、产业布局和综合交通等重大课题进行专题研究，研究成果的形成和应用，为主城区规划提供了强有力的技术支撑。在人才力量保证方面，进一步开放规划设计市场，对主城区主要道路两侧，规模较大的规划方案、建筑方案全部实行方案征集制度，重点项目方案实行国内或国际招标，邀请知名专家来我市咨询，参与项目规划设计，促进规划设计水平得到进一步提升。
(三)主城区规划工作取得了重要成果。在新一轮城市总体规划的指导下，目前，主城区的控制性详细规划已经全部编制完成，各片区修建性详细规划正在按计划编制，各项专项规划编制已经全面展开，将于2013年底基本完成。根据总体规划，淄博市中心城区包括主城区、淄川城区、博山城区、临淄城区和周村城区以及各城区之间与城市发展密切相关的部分用地，呈“T”字形态，面积930平方公里，主城区是中心城区的“核心”。主城区由老城片区、新城片区、高新区片区、东部片区、南部片区组成，各个片区功能互补，各有侧重，整体统一。主城区规划重点为优化用地结构，调整和强化政治、经济、科技、文化中心功能，重点发展服务业和高新技术产业，改造更新老城片区、加快建设新城片区、加强南部片区和高新区片区的传统产业改造和高新技术产业发展。第一，主城区产业结构优化升级推进有力。完成了《淄博市工业聚集区调研》，从整体出发，确定了5大产业集群，实现了产业发展从数量到质量的根本转变。编制《陶瓷特色产业创新园规划》、《张店科技工业园规划》、《现代医药产业园规划》、《精细化工和高分子材料产业园规划》。组织编制了《东部化工园区规划》，推动了新华制药、大成农药、东大化工、东风化工4家化工企业整体搬迁，为中心城区产业布局调整、城市功能优化提供了规划保障。第二，主城区生态文明规划建设成效显著。编制完成了《文昌湖旅游度假区规划》，从板块经济的高度提出了文昌湖发展生态旅游的整体发展思路。积极推动实施“森林围城”“清水润城”工程实施，通过实施《四宝山生态恢复规划》，关停了中心城区周边20余家水泥、石材生产企业，初步建成郊野休闲公园，提升了中心城区的空气质量和生态环境。完成了新城区景观水系规划和核心区“金带’’的概念性设计。第三，主城区综合承载力和宜居水平不断提升。启动了联通路、柳泉北路、张博路、张博复线、张辛路5条连接线及孝妇河、范阳河、猪龙河、淄河4条河流两侧控规编制工作，加强了城市连接带的交通和生态控制。高度重视规划对公共服务和市政基础设施的统筹安排，完成了与百姓生活息息相关的综合交通、住房、供水、供电、供热、通信、教育等专项规划，并逐步实施，城市的综合承载力和宜居水平明显提升。
二、存在的问题
(一)城乡规划全覆盖需要继续深化完善。法律赋予的规划编制责任尚未完全落实到位，主要表现在城乡规划全覆盖的质量和覆盖率不平衡，部分区县控规覆盖率偏低，规划实施相对滞后；规划的实施管理未能覆盖到每个角落，规划实施的保障机制有待于进一步完善。
(二)城乡规划与土地利用规划存在矛盾。土地利用总体规划从土地资源供给出发，重在控制，土地可用指标有限。而城乡规划从社会、经济、历史、产业政策、人文等多种因素出发，土地需求量大，重在发展。因此，土地利用规划和土地指标与城乡规划及实施存在着较大的矛盾。
(三)规划管理与规划执法职责存在不协调现象。协调、联动机制不健全，违章行为性质的认定程序、依据不规范和明确，加上处罚力度小，致使城乡规划执法进入低效运行状态，建筑违章情况有时难以禁止。
(四)规划技术支撑有待加强。规划成果技术性审查、信息技术开发应用等方面，缺少技术支撑体系和足够的技术服务人才，技术力量亟待加强。城乡规划信息化建设工作还有很大差距，规划管理数据的采集、管理和开发应用亟待开展。
(五)村镇规划管理仍很薄弱。特别是城乡结合部、城中村规划管理较为薄弱，也是违法建设的多发区域。精品规划方案、精品建筑方案、精品建设项目数量少，对村镇规划的科学性、适用性以及特色塑造等还需深入研究。
三、几点建议
“十二五”时期，城乡规划工作既要坚持构筑城乡建设发展的宏伟蓝图，突出规划的前瞻性和引领作用，又要立足当前现实，全力服务经济社会发展，充分发挥城乡规划在城乡建设中的战略导向、统筹协调和空间资源配置作用，为推进淄博老工业城市实现新的转型发展、创建殷实和谐经济文化强市做出应有的贡献。
(一)加强法规制度建设，全面推进城乡规划依法行政。充分把握《城乡规划法》、《山东省城乡规划条例》立法精神，及时启动地方性规划法规体系建设，尽快做好相关法规制定的基础准备工作。要进一步加强对规划法律法规的宣传教育，特别是提高各级领导层依法执行规划的意识，逐步提高全体公民的法律意识，形成全市上下领导带头执行规划、建设单位自觉落实规划、广大群众自觉维护规划的良好氛围。要坚持维护规划的严肃性和权威性。规划一经制定，便具有法律效力，任何人不得随意改变。要建立责任追究制，对违反规划的行为给予制裁和责任追究，真正维护规划的法律地位，强化规划的权威性。
(二)进一步提升主城区规划的科学化水平，合理引控城市和谐精明发展。要从现状出发，依托全市总体规划，合理进行区域功能定位，通过对交通、资源、能源与市政支撑系统的研究，合理确定区域内城乡发展规模、发展模式、发展方向，用以指导区域范围内的各项规划。同时要强化对主城区发展的指导性，比如完善张店城区城市功能、调整提升淄川城区产业结构；以精明增长、有机生长等理论为借鉴，制定合村并居、控制引导产业发展、盘活存量土地等实施策略；强化生态基础设施，保护生态基底，确保恢复与提升区域内生态环境等。
(三)加大规划编制实施力度，助推全市转调促发展。突出重点，抓紧法定层次城乡规划编制。抓紧新一轮城市总体规划的报批和实施；抓好控制性详细规划全覆盖工作；组织各项专项规划的编制工作；大力推进镇村规划编制；加强地下空间的开发利用和规划管理，尽快扩大各类规划编制的覆盖面，为各项建设提供法定依据。通过科学选址、集中整合、搬迁转移等手段逐步减轻环境压力，通过科学规范项目的审批和运作程序，实现城市土地的最佳配置和城市功能、环境的优化，为今后城市的发展留下绿色空间，实现经济、社会和环境效益的三统一。
(四)加强部门之间合作，提高城乡规划管理水平。第一，建议在规划编制和修编过程中组成规划编制统一协调小组，加强政府土地管理部门与规划主管部门的协作，做好两大规划的衔接工作。两部门要加强对城市用地的统一管理，严格审批制度，真正做到“统一规划、统一征地、统一开发、统一建设、统一管理’’。要统一技术规范，根据原来两大规划各自使用的标准，进行协调统一，重新确定一个可供两大规划都适用的用地分类标准。要统一规定两大规划的规划期限，以及所采用的有关数据的统计口径。采用地理信息系统和遥感技术等新技术手段和方法，获取准确的规划基础数据。第二，组织制定实施规划执法联动巡查机制，切实加强规划与执法部门联动机制，严肃查处违法违规建设案件。在区县、镇办按照属地管理的原则，实行分级负责、分区负责、分片包干，逐渐构建“横向到边、纵向到底”的监管网络。全面推行“阳光规划”，特别对重大规划建设项目，采取新闻发布会、规划公示牌、规划网站等多种形式向社会公布，不断提高规划工作的透明度。
(五)加强人才发掘培养，为规划发展提供智力支持。目前，市规划设计研究院和规划信息中心受条件所限，技术支撑能力还不能满足高水平需要。可以考虑参照外地模式，通过设立市规划编研中心，提升市城市勘察测量管理处等方式增强规划技术支撑。同时，对我市历年来城市规划方面的人才情况进行搜集和整理，掌握人才动向情况；通过到高校进行中、短期培训班和聘请专家学者来淄讲课等方式，对在规划管理岗位上工作的现有人员进行多方位的专业培训，以适应新形势对城市规划工作提出的新要求。
(六)健全规划管理网络，确保规划编制实施公平公正。深入探索强化镇级规划管理的路子，逐步实现城乡规划管理全覆盖。要全面推行阳光规划，严肃规划审批制度，有效保证规划的顺利实施。在规划实施和项目审批中严格依法行政，继续加大各类建设项目的监察力度，规范土地使用者的开发行为，对违反规划或者未按程序履行审批手续的建设行为依法查处。要高度关注城市基础设施配套、住宅区楼间距和市区绿地率等现实问题，同时科学规划交通、生态环境建设等长远问题，为今后的发展预留空间。
