监督法是规范各级人大常委会行使监督权的法律，正式施行已有两年多的时间。在贯彻实施监督法的过程中，笔者对当前县级人大常委会贯彻实施监督法的现状及客观条件、面临的有关问题进行了深入调查，并对目前体制下如何确保监督法贯彻实施进行了认真的思考。

一、贯彻实施监督法面临的问题

县级人大常委会贯彻实施监督法面临以下问题：

（一）监督法的公开原则在操作上存在一定难度。监督法第七条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开”。监督法第八条、十四条、二十条、二十三条和二十七条均对常委会向社会公开监督情况作出了规定。这些规定都是强制性的。但对如何公开、公开的范围、公开的载体、有无程序性限制却没有明文规定，基层在实践中难以界定和把握。

（二）常委会听取审议专项工作报告之前的准备工作难以到位。在监督法实施之前，“一府两院”撰写报告与人大常委会调查、视察在时间上没有必然的顺序，不存在谁先谁后的问题，“一府两院”只需按时将报告提交常委会会议即可。但监督法规定，常委会在听取和审议专项工作报告前要有针对性地开展调研、视察或调查，并将各方面对该项工作的意见汇总，交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院在专项工作报告中作出回应。但在实际工作中，受认识误差和工作习惯的影响，“提前调研”这一规定很难落实到位。

（三）专项工作报告材料递交的时限难以达到。监督法第十二条规定，“一府两院”要在人大常委会举行会议的二十日前将报告送交人大常委会相关机构征求意见，修改后的正式报告要在常委会举行会议的十日前送交常委会，常委会办事机构在七日前要将专项报告发给常委会组成人员。三个时效规定得都比较明确、具体。但在执行过程中却很难在规定的时间内完成。尤其是第一个时限，因诸多原因，“一府两院”在二十日之前将专项工作报告征求意见稿送达人大常委会办事机构，执行起来是困难的。

（四）规范性文件备案审查工作开展难度较大。按照监督法规定，县级人大常委会有权审查、撤销下一级人大及同级政府作出的不适当的决议、决定和命令。但受思想认识的局限，“一府两院”不能及时向人大常委会报备，人大常委会很难掌握规范性文件的制定情况。同时备案审查中的许多具体问题，如备案的范围、时间限制和程序规定、审查结果的处理等问题难以操作和把握。

（五）刚性监督手段实施难度较大。县级人大常委会开展监督的手段很多，其中如听取审议工作报告、调查、视察、执法检查等常规监督手段都能很好地运用，但是像询问和质询、特定问题调查、撤职等能够更好地解决问题的刚性监督手段较难应用。究其原因，主要是监督法对使用这些手段的程序规定较为模糊，操作难度大。如受质询机关答复质询案的时间、对组织特定问题调查委员会的条件即“有关重大事实不清”的界定、联名提出撤职案的前置条件以及特定问题调查报告内容和格式等，这些问题都要求得很笼统，基层在实践中很难把握到位。

（六）对垂直部门难以实施有效监督。垂直部门的社会管理职能属本级政府职责范围，对其工作情况人大常委会同样有监督职责，但由于受权限制约，人大在对这些部门工作进行监督时，只能对其提出整改建议或建议其上级部门监督处理，自身却无法采取直接有效的手段。因此区县人大常委会在选择监督对象时，只能把视角更多地瞄向区政府及所属部门和“法检”两院。而垂直部门的工作与人民群众的生产生活密切相关，许多与之有关的群众反映强烈的问题，有时就难以得到很好的解决。

二、原因分析

（一）思想认识尚不到位。首先从监督者的角度来看。我们有些做人大工作的同志缺乏自信和胆略，不能理直气壮地进行监督；有的同志对监督法学得不深、理解不透，认为监督法所规范的内容、形式和程序无新意，因此一些新规定、新要求也就难以执行到位。其次从被监督者的角度来看。“一府两院”有些同志思想认识还不到位，有的人大意识淡化，认为贯彻监督法是人大的事，感觉与己无关，缺乏主动接受监督的诚意；有的甚至认为人大监督是挑刺，因此在思想上抵触人大监督，在行动上规避人大监督，使人大常委会的监督难以到位。再次，从基层群众的角度来看。人大的监督工作离不开基层群众的支持，但受传统观念的影响，一些群众的人治意识比较强，法制观念和民主政治意识却相对薄弱，他们在思想上对人大监督的作用持怀疑态度，行动上对人大监督配合不够，这些都直接影响到监督法贯彻落实的效果。

(二)现有体制尚不协调。监督法赋予人大常委会监督权，但现有体制却影响了这一权力的有效行使。法律和体制的矛盾，成为困扰人大常委会发挥职权、无力扭转却又回避不了的重要问题。一是党政不分制约人大监督。由于目前党政联合决策、联合行文、联合办公等现象较为普遍，对这种党委行为和政府行为共为一体的做法，人大难以监督。同时，人大机关在人、财、物等方面都要受制于政府，使人大在对政府工作进行监督的过程中底气不足，监督权难以得到真正的发挥。二是监督体系不顺影响监督作用发挥。区县人大常委会监督的“一　府两院”，不仅要接受本级党委的领导，还要接受上级政府或主管机关的领导和监督，当人大常委会的监督和来自上级主管机关的监督出现不一致时，如果不解决好“以谁的监督意见为准”这一问题，就很可能出现监督对象以“执行上级决定”为由，把人大常委会的监督撂在一边的问题。

（三）保障机制尚不健全。常委会组成人员的年龄和知识结构还不能适应监督工作需要，专业知识人才不足，实施法律监督、财政预算监督显得吃力；年龄结构落差较大，容易出现“齐上齐下”、“大进大出”等情况，影响工作的连续性。同时受编制偏紧、干部交流等问题制约，用人机制尚不适应人大常委会开展监督工作。此外，很多区县人大常委会经费短缺，一些必要的监督活动难以正常开展。

三、确保监督法贯彻实施到位的几点思考

笔者认为，程序上严格依法办事、方法上努力探索创新、目标上注重监督实效，是突破监督工作中遇到的难题，更好地把监督法的各项规定落实到位的关键所在。我认为应重点处理好以下几方面问题：

(一)认真学习领会监督法的精神实质，解决好思想认识问题。作为实施监督法的主体，我们当前最紧迫的任务就是深入学习领会监督法，切实把握其深刻内涵和具体规定，理直气壮、卓有成效地开展监督工作。但学习监督法不能只停留在读读条文、听听报告这个层面，而应该结合工作实践，带着问题、对照条文进行学习和思考。学习中要正确认识监督形式规定与人大监督工作创新的关系。在深刻领会、坚决贯彻监督法的基础上，继续实践我们已有的行之有效的监督方式，积极探索新的途径和方法，把监督工作做得更好。

（二）熟悉监督程序和监督形式，解决好权力运用问题。一是要依照监督法规定细化工作程序。要抓紧对有关议事规则进行修订，并制定听取和审议专项工作报告及执法检查工作流程以及规范性文件备案审查细则，使监督的程序更规范，操作环节更具体，职责分工更明确。要严格执行监督法关于三个时效的规定和提早开展调研的规定，下决心彻底改掉以往与监督法精神不符的工作习惯。二是要严格贯彻公开原则，稳健地开放信息。公开原则的提出，无疑给我们的工作增加了难度。但是彭真同志曾经说过：民主就不能怕麻烦。我们应以主动的姿态，稳健地向公众开放信息，保证人民知情权的实现。三是敢于、善于和适时运用刚性监督手段，使刚性监督真正硬起来。相对来说，询问较易操作，在审议工作中适当安排询问的程序，可以激发常委会组成人员监督的积极性，切实提高审议质量，更有效地督促“一府两院”改进工作。

(三)加强队伍建设，解决好履职能力问题。首先，要努力提高常委会组成人员的履职能力，优化知识结构，增加熟悉经济、法律等方面的行家。同时，要注意在年龄上形成梯次结构，既要考虑有丰富领导工作经验、德高望重的老同志，又要考虑有年富力强、德才兼备的中青年同志，以保持人大常委会工作的连续性、稳定性和活力性。其次，要重视人大机关干部队伍建设，一刻也不放松地抓好法律和业务培训，同时积极协调组织部门加大对人大机关干部的配备、培养和交流力度，使工作人员更好地担当起常委会参谋助手这一重任。□