近年来，随着国家各项惠农政策的出台及农村城市化步伐的加快，土地流转、征用补偿价格的攀升，广大农民对土地的关注程度明显提高，土地问题成为影响农村稳定的重要因素之一。近日，周村区人大牵头组织区政府、区法院、区土管局等部门，对《农村土地承包法》的实施情况进行调研。通过调研，发现土地承包中存在以下几个方面的问题：

    一是土地占有不均衡。《农村土地承包法》自2003年实施以来，已近7年时间，期间许多家庭人口发生了明显变化。而《农村土地承包法》明确规定耕地的承包期为30年，除该法第27条规定的情况外，发包方不得调整土地，在法律上堵塞了调整土地的通道。在机动地不足的村庄，出现了“增人不增地，减人不减地”现象，导致人口减少的家庭一人耕种多人土地，人口增加的家庭则多人耕种一人土地的不均衡问题，且随着时间的推移，这种现象将日趋明显。

    二是调整土地的呼声日益强烈。近年来，随着国家各项惠农政策的出台及土地流转、征用补偿价格的攀升，广大农民对土地的关注程度明显提高，许多农户具有重新调整土地的愿望，特别是延包时放弃承包土地的农户、新增人口的农户及部分户口回迁户，“死人有地，活人没地”现象引起群众的强烈不满，引发了一些干群矛盾，因此出现的上访案件在逐年增多。

    三是土地调整不统一。许多村庄为了满足群众承包土地的愿望，实行局部调整土地或“经济补偿”的办法均衡占地。但由于各村自行其事，缺乏统一的标准，调整土地的期间有一年、三年、五年等多种情况，经济补偿也有几十元到几百元不等，邻村之间的攀比及外嫁女“双得”或“双不得”现象仍是矛盾产生的根源。

    四是利益平衡难度大。随着工业化、城市化进程的加快，大量农村土地被征用，引发的矛盾纠纷日益增多。有的群众以侵犯其土地承包经营权为由，阻止征用土地；有的为了增加补偿，在农田中栽种果树、搭建违法建筑；有的因土地补偿费用的分配问题，占地农民与其他村民之间难以达成一致意见；有的因土地征用费不能及时到位，引起村民的不满，甚至对村干部产生怀疑，在村委换届、村内重大事项决策时，往往以土地问题向基层政权发难。

    五是对承包土地的监管不规范。土地流转不规范，特别是村民之间自主流转的土地，缺乏完善的书面约定，为纠纷埋下隐患；个别承包户擅自改变土地使用用途，建房租赁或栽种树木，引发邻地纠纷；有的未按约定期限交纳承包费，有的甚至抢占集体土地。同时，个别基层单位为了“政绩”、“形象”，动员村民在承包地内栽种果树、建设大棚，发展苗木花卉、特色养殖等，侵犯了承包户的经营自主权。

    六是存在法律与现实的冲突和空白。在现实中，基层群众要求根据实际情况适时调整土地，维持利益均衡，而法律上则明确规定30年不变，旨在保障土地承包的长期稳定。这就使得法律与现实发生了明显的冲突。在调研中，被调查的乡镇及村两委成员普遍认为法律规定不尽合理，使他们处于两难境地：不调整土地，合法而不合理，引发村民不满；调整土地，合理而不合法，一旦引发诉讼，则因违反法律强制性规定而败诉，工作仍陷于被动。此外，《农村土地承包法》规定，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。但对部分就地“农转非”，没有安排工作且一直生活在农村的人员及大中专学生“农转非”后的土地问题未作规定。有的村庄学生被录取后即将土地收回，有的在学生毕业后收回，有的则认为应在学生就业后收回，但同时对就业的认定缺乏法律依据，给实际工作造成困难。

    针对存在的问题，调研组提出了以下建议：

    1、要正确理解和准确把握《农村土地承包法》的精髓。将“增人不增地，减人不减地”在短时期内可以作为工作原则，但片面将３０年不变理解为３０年内一成不变，只能人为地设置工作障碍。可以理解为：大格局不变，人口没有变化的不变，有变化的可适当调整。要在不违背法律原则和立法精神的基础上找到解决问题的突破口，适时调整土地。这是在遵守３０年不变总原则的基础上解决法律缺陷的最好办法。

    2、坚持大稳定、小调整。在稳定农村土地３０年承包总的格局不变的情况下，如果机动地不能解决新增人口的土地问题，可以进行适当小调整。一是以５年为一个期限进行小调整。到了期限，经村民代表大会讨论通过、乡镇政府批准后，村委会实施；未到调整期限的村，不得擅自调整。二是只对人口发生变化的村队、农户进行小范围的调整。人口未发生变化的，或村民没有调整愿望的，土地承包关系不变。调整的村队，做到有补（地）有收（地），妥善解决人地矛盾。对因人口变化大、土地变化大或已没有机动地等原因造成人地矛盾突出的村，可适时择机进行大调整。哪些村进行调整，怎祥调整，应区别对待，不搞一刀切，条件不成熟的不强行违规调整。

    3、妥善处理“农转非”人员的要地请求。非农业户口人员，如多年来无固定工作，且在村里生活，在征得村委会同意，户籍管理部门批准后，可以“非转农”继续从事农业生产，享受与本村人同等的土地承包权利。对“农转非”学生，在其就学期间不宜急于收回土地，可缓收或在其参加工作后在小调整期内收回；对无固定工作、回村与从事农业生产的，也可以“非转农”的形式重新获得土地。

    4、加强监督、指导。乡镇政府和农业主管部门要进一步加强对土地承包工作的监督和管理力度，协助村委会做好土地承包工作。特别要加强农村土地承包合同管理，对村集体将机动地发包给外村人的行为要从严把关、严格审批；土地承包要严格履行法律程序，做到公正、公平、公开。对违反法律和规定，擅自改变现有土地承包关系，造成不良影响的，要追究有关人员的责任。

    5、加大矛盾纠纷排查调处力度，妥善解决土地承包纠纷。要充分发挥基层人民法庭、法官便民工作站、法官联系点和司法联络员的作用，帮助完善土地承包合同，提供法律咨询和司法建议，主动预防、及时排查土地承包纠纷；对诉讼纠纷，应当加强与基层政府部门的沟通、协调，确保案件调处符合法律精神和民生政策的要求，符合社会公序良俗，实现法律效果和社会效果的统一。