王一君代表：加强基层立法联系点规范化建设

发布时间：2023-03-09 22:14:38  文章来源：淄博人大  文章作者：

关于加强基层立法联系点规范化建设的建议

　　【案由】
　　2019年11月2日，习近平总书记到上海虹桥街道全国人大常委会法工委基层立法联系点，首次提出“人民民主是全过程民主”的重要论述。基层立法联系点是全过程人民民主的理论起点和生动实践，是增强人民群众民主参与、民主决策获得感的重要路径。党的二十大报告指出：健全吸纳民意、汇集民智工作机制,建设好基层立法联系点。
　　《中国立法透明度指数报告》显示，除全国人大外，多数地方人大立法活动和立法过程的信息公开情况均欠佳。基层立法联系点承载着人大立法通往人民群众最后一公里的重任，建设好基层立法联系点，是落实党的二十大精神的具体要求。创新机制、拓展功能，加强基层立法联系点规范化建设是增强立法工作质效、提升法治指数，建设法治国家、法治社会和法治政府的有效路径。
　　【案据】
　　一、调研的基本情况
　　1、上海市虹桥街道“一体两翼”的工作模式
　　2015年7月，全国人大常委会法工委确定上海虹桥街道为基层立法联系点。自此，上海市古北市民中心基层立法联系点形成的意见和建议，可以直达全国人大常委会。上海市古北市民中心基层立法联系点通过反复摸索，建立了“一体两翼”的工作架构：“以信息员为主体，以顾问单位和专业人才库为两翼补充。一体，就是把街道所属的16个居民区全部纳入信息采集点，由居民区书记作为联络员，在各居民区推荐90名信息员；与此同时，在社区范围内选择50家成员单位，各确立1名联络员和2名信息员。两翼，就是把区人大、法院、高校等作为顾问单位，把律师事务所作为专业人才库，做到了采集信息网格化、领域全覆盖、群众与专业人员相结合，在具体工作中，开创“一二三工作法”（即提前一周报送草案、普通群众和专业人员两种会议、座谈征询和书面征询以及个别访谈三种听取意见方式）。上海市这种“一体两翼”工作架构的模式已经较为健全、高效。
　　2、山东淄川台头“53224”工作模式
　　2021年12月和2022年6月山东省淄博市淄川区台头村分别被山东省人大常委会和淄博市人大常委会确定为基层立法联系点，是全省唯一设在村的基层立法联系点。台头村基层立法联系点确立“聚民智、立良法、促善治、惠民生”这一理念，突出“农业农村农民、农村基层治理”两个特色，探索构建起“53224”工作模式，“53”是指建设三个阵地，即法治文化一条街、法治文化广场、基层立法联系点活动室一街一场一室；组建三个网络，即立法信息采集点网络、立法联系单位网络、立法联络员队伍网络；注重三个结合，即基层立法联系点工作与人大“双联”活动相结合、与普法工作相结合、与村两委工作相结合；坚持三项制度，即坚持每两周一次的活动制度、每月一次的学法制度、每周一次普法制度；瞄准三个目标，即建设全省一流的基层立法联系点，争创全国民主法治示范村、全国文明村。“22”是指紧扣两个计划，即紧扣山东省人大常委会年度立法工作计划、淄博市人大常委会年度立法工作计划；开展“两争”活动就是在全体村民中开展争做“法律明白人”和争当“学法守法用法示范户”活动。“4”是指发挥四个作用，即使立法联系点活动室成为民主民意表达的平台载体、民主法治教育的学习课堂、密切联系群众的桥梁纽带、展示人大工作的重要窗口。淄川这种“53224”工作模式系统、规范。
　　3.浙江省杭州市“湖滨晴雨”工作模式
　　“湖滨晴雨”工作室于2009年成立，定位为舆情工作机构（也称民情气象台），同时也是杭州市首个问计于民、收集民意的舆情平台，还是中宣部舆情信息直报点。后该工作室成为浙江省唯一设在社区社会组织的联系点，覆盖6个社区。“湖滨晴雨”工作室不大，隐于曲径通幽的羊血弄，里面就一张长桌、两排椅子，3名常驻工作人员；“湖滨晴雨”工作室很大，75名民情观察员，上至耄耋老人、下至90后，囊括了“两代表一委员”、居民骨干、社区干部、年轻社工等。日常运转中，“湖滨晴雨”工作室建立了一套常态化机制，开展了“相约星期五”“南宋御街建设大家谈”“不文明行为挑刺”等活动。青年路社区一名老党员、民情观察员说，虽然大家提的建议针对的都是一些琐事，但讲的全是真心话，反映的也是老百姓实实在在的需求，能使政府与百姓“常通气”，让百姓“不憋气”。设立民情预报员、民情观察员，坚持“民情气象一天一报、民生焦点一周一报、民生时政一月一报、民生品质一年一报”。截至2021年8月，该联系点已就33部地方性法规开展了意见征集，累计收集各类“原汁原味”“土言土语”的立法建议1190条，被采纳77条。
　　4、重庆涪陵高新区管委会“1+4+8+N+X”工作模式
　　重庆市涪陵高新技术产业开发区管理委员会是重庆市人大常委会确定的基层立法联系点，开展了以下工作：在平台建设方面，建设了“立法联系点展示中心”。在征询流程方面，建立起“八步工作法”，依次为：“接受征询任务—制定工作方案—开展法律解读—开展意见征集—形成报告初稿—咨询专家团队—上报意见报告—资料档案归档”。在立法联系网格方面，建立了“1+4+8+N+X”模式，“1”，即设置1个立法联系点；“4”，即功能辐射4个区，立足涪陵高新区，辐射临港经济区、白涛工业区、清溪园区；“8”，即意见征集面向涪陵8大主导产业，包括未来榨菜产业、页岩气产业、现代中医药产业、绿色新材料产业、智能建造产业、先进装备制造产业、生命科技产业、人工智能与数字经济产业；“N”，即建立N个信息采集点，首批落实21个信息采集点；“X”，即立法咨询专家顾问、信息采集员、企业服务专员、法律顾问等。在工作机制方面，涪陵高新区管委会出台了基层立法联系点和信息采集点工作制度，内容涵盖了基层立法联系点的工作规则、信息采集点工作规则、意见建议征询办法、经费管理办法、建立专家顾问团、人员教育培训管理办法、信息采集点后评估制度等。
　　二、发现的问题和短板
　　调研发现，基层立法联系点主要存在以下问题和短板：一是基层立法联系点更多的作为一个采集民意的载体，并未就基层立法联系点的定位和作用展开而形成以此为核心的刚性制度，没有将其与立法听证制度等结合起来；二是实践经验不够丰富，尚未对基层立法联系点制度出台规范性文件，造成基本制度框架的规范缺失；三是基层立法联系点制度对于公众参与权的保护不足，无救济则无权利，若无救济，公众通过基层立法联系点参与立法的权利则无法保障；四是通过征集的单一方式，不能最大限度提升公众立法参与的积极性，如果公众能够通过基层立法联系点这个平台参与立法全过程，有权提出立法动议、有权要求立法咨询等，公众会更有积极性；五是现有基层立法联系点制度过于原则，导致随意性较大、可操作性不够强；六是基层立法联系点制度公开、透明程度不够，公众不能深度参与、有效参与，从而导致监督反馈缺失。
　　【方案】
　　基层立法联系点基本能实现“网格化全覆盖、民意直通车、精准反映民意”等方面的功能和作用，为进一步增强立法工作质效、提升法治指数，加强基层立法联系点规范化建设，提出如下建议：
　　1、完善基层立法联系点的制度规范
　　基层立法联系点是我国对于公众立法参与的一次尝试和创新，应当构建完整的基层立法联系点制度规范：制定规范构建基本框架，细化公众通过基层立法联系点参与立法的程序、形式、效力等，真正实现基层立法联系点制度化、规范化、实效化。
　　2、完善基层立法联系点的功能定位
　　基层立法联系点是公众立法参与的方式之一，不是孤立的，基层立法联系点制度规范化后，应结合立法公开制度、立法旁听制度、立法专家咨询制度、立法听证制度、立法后评估制度，以及关于提升公众立法参与质量机制等配套制度，共同构建公众立法参与系统，各个制度之间，相互结合、穿插，嵌入立法各个阶段和环节。基层立法联系点应注重自上而下的征集和上下通畅的互动，自下而上的转换和上下平等的交流，是公众立法参与制度规范的内容之一。
　　3、完善基层立法联系点的配套规范
　　首先，要培育引导公民组织化参与。组织化能够提高立法效率，将能够统一民意的公众快速集合起来，高效、有序表达利益诉求。这种通过自主意愿结合起来的组织，在利益表达方面，较之公民个人而言，具有不可替代的优越性，在比较成熟的组织参与立法过程中已得到展现，比如，工会在劳动合同法相关立法中对劳动者的保护，消费者权益保护协会在消费者权益保护立法中对消费者的保护，等等。一方面，组织对立法机关施加影响有助于提高立法效率；另一方面，过于分散的利益诉求，在表达的过程中，会造成无序。其次，媒体公开，阳光立法。随着互联网和自媒体的兴起，大众接受讯息的方式产生了翻天覆地的变化，足不出户，能见天下之人，闻天下之事。信息公开采用公众喜闻乐见的方式实施，比如，政府通过互联网、官方微博、抖音等大众媒体问计于民、收集民意，互联网、移动终端等已然成为主要的信息公开平台、舆情平台。立法机关通过媒体，可以拓宽公众立法参与的渠道；公众可以通过媒介传递诉求、放大民意，“若无媒体的关键性传动作用，则无公众参与。”没有媒体对民意的呈现与放大，诸多问题难以达到预期效果。