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加大改革创新力度 提高立法工作水平
时间:2014-07-11 14:19:22  来源:本站原创   作者:佚名

  淄博市人大常委会副主任  尚秋云
    
   

    2012年换届以来,淄博市人大常委会坚持以人为本、立法为民的立法理念和“不抵触、有特色、可操作、重实效”的地方立法原则,深入推进科学立法、民主立法,不断提高地方立法工作水平,为强化生态文明、加快内涵发展,建设殷实和谐经济文化强市提供了坚实的法制保障。
    一、找准工作定位,尽快适应地方立法工作需要
    淄博市拥有地方立法权,这既是权力,更是责任。面对换届后的新形势、新情况,市人大常委会采取“走出去”、“请进来”、加强自身建设等措施,找准定位、明确思路、提高素质、强化管理,努力适应地方立法工作的需要。
    走出去开阔视野,找准定位、明确思路。换届后,市人大常委会主任会议组成人员是清一色的新人,对人大工作,尤其是地方立法工作不够熟悉。我们在认真学习宪法和有关法律法规、进行立法情况调查摸底的基础上,市人大常委会第一副主任王顶岐带领主任会议组成人员,及时向省人大领导汇报请示工作,并赴青岛、济南两市学习考察有关立项、起草、审议、评估等方面的立法工作经验。之后,又赴省外十余个城市学习考察、吸收借鉴。在统一思想、查找不足、认真调研、反复论证的基础上,主任会议达成了“做好立法工作是人大及其常委会的重要职责和首要任务”的共识,形成了“以提高立法质量为重点,以加快改革创新为动力,以强化人大主导作用为主线,以完善工作机制为抓手,以推进法规实施为关键”的工作思路,并研究制定了一系列行之有效的意见和措施,为促进我市地方立法工作的开展奠定了坚实基础。
请进来解疑释惑,提高素质、认真履职。法规审议过程是地方立法程序的重要阶段和核心环节,也是提高立法质量的重要保证。换届后,作为承担“专门审议”的专门委员会、“统一审议”的法制委员会、“集中审议”的常务委员会,其组成人员绝大多数是新成员,为了迅速提高大家的履职能力,在自学提高、以老带新、以会代训的同时,采取“请进来”方式,进行了相关法律和业务知识的培训。我们先后邀请全国人大常委会副秘书长、港澳基本法委员会主任、全国人大法律委员会副主任委员李飞作了《关于进一步加强和改进新时期地方立法工作》的专题讲座;邀请全国人大常委会办公厅研究室副巡视员兼二局副局长万其刚作了关于地方组织法的辅导讲座;邀请青岛市人大法制委主任委员、法工委主任万振东讲述了立项、审议、修改、表决等立法工作的经验做法和注意事项,等等,对新班子、新成员尽快适应立法工作需要提供了有力帮助。
    加强自身建设,规范管理、强化责任。根据工作需要,我们以加强自身建设为重点,先后制定完善并付诸实施了一系列规章制度。比如《关于加强常委会自身建设的意见》、《关于充分发挥专门委员会作用的意见》、《关于实行常委会审议意见记录、审核、备案的办法》和《关于实行法规修改意见简报制度》等,进一步增强了常委会、专门委员会及其组成人员的责任意识和履职能力。在法规案审议中,常委会组成人员提前审阅法规草案,查看有关法律法规和立法背景材料,结合实际有针对性的提出修改意见和建议,为提高地方立法质量做出了贡献。
    二、抓住有利契机,努力营造地方立法的良好氛围
    自1993年行使地方立法权以来,经过二十年的努力,我市地方立法工作取得了丰硕成果,先后制定修改了地方性法规65件,初步形成了具有淄博特色的地方性法规结构。为了总结过去、展望未来,进一步提高社会知晓度和公众参与度,努力营造地方立法的良好氛围,我们认真组织开展了纪念地方立法二十周年系列活动。
    以市委名义召开了淄博市地方立法20周年纪念大会。市委书记、市人大常委会主任周清利出席会议并讲话,市四大班子领导、人大常委会委员、各专门委员会组成人员、政府各部门主要负责人、区县人大常委会负责人等参加了会议,市经信委、市水利与渔业局、市环保局等6个部门和区县作了交流发言。会议系统总结了二十年来地方立法工作取得的重要成就,并就做好地方立法工作、引领和推动全市经济社会发展作出了全面部署。
    举办了地方立法研讨会。邀请部分特邀立法咨询、地方立法顾问、立法咨询委员、律师咨询团咨询员、特邀研究员出席会议,市人大各专门委员会、市法制办、市住建局等有关部门的主要负责同志参加了会议。大家在总结地方立法工作成绩的基础上,提出了许多建设性的意见和建议;在分析立法工作面临的新形势、新任务的同时,探讨了做好今后地方立法工作的措施和途径。
开展了有奖征文及系列宣传活动。有奖征文活动共收到征文83件,其中30件分获一、二、三等奖。配合系列活动的开展,我们在市级主要媒体开辟了“纪念地方立法二十周年”专栏,用一个月时间,通过专访、系列报道、署名文章等形式,全方位报道了地方立法的起步、发展与成就,进一步提高了社会知晓度和公众参与度,优化了地方立法工作环境。
    三、强化主导作用,不断提高地方立法工作效能
    充分发挥人大在立法中的主导作用,是做好地方立法工作的重要保障。两年来,我们在编制实施立法计划、加大统筹协调力度、加强规范性文件备案审查工作等方面进行了有益探索,并取得初步成效。
编制实施了立法计划。结合我市实际,在深入调研、充分论证的基础上,认真编制通过了《淄博市人大常委会2012-2016年立法规划》,制定并实施了各年度立法计划。五年规划确定立法项目33件,其中审议项目21件,调研项目12件。截止目前,已先后制定、修改地方性法规11件,其中制定2件,修改3件,集中修改与行政强制法不一致的法规6件。今年计划项目13件,其中审议项目7件、调研项目6件。针对过去存在的立法计划执行不力问题,今年首次采取了“年初确定各法规案提请审议时间”的做法,并对未能按时提请审议法规案的部门,主要负责人要在主任会议上作出说明。这一举措,对于提高立法计划的执行力起到了保障作用。
    完善了立法工作模式。在立法过程中,过去一直采取起草部门、政府法制办、人大专门委员会、常委会法工委各管一段的“接力式”工作模式,重复劳动、效率不高的问题比较突出。今年,我们对立法资源进行整合,由市人大常委会统筹协调立法过程,主动加强与各机关、部门和单位的联系沟通,按照年度计划落实工作责任制,确定各立法项目的分管领导和主办人,要求各部门全程参与有关法规案的调研、起草、审议、修改等工作。这种由各管一段的“接力”模式转变为分段领跑的“长跑”模式,既有利于避免部门利益法制化倾向,更有利于相互之间的密切配合、协调沟通。
加强了规范性文件备审工作。为推进依法行政,维护法制统一,我们积极开展了备案审查工作。截止目前,共收到政府规章5件,其他规范性文件110件,法工委均按规定逐一登记,分送有关专门委员会审查,同时组织自行审查,确保了规范性文件的质量。及时召开备审工作会议,传达贯彻了省备审工作会议精神,总结交流工作,研究部署任务,推动了全市备审工作的开展。
    四、增强质量意识,着力推进科学立法、民主立法
    提高地方立法质量,是科学立法、民主立法的本质要求,也是人大常委会的职责所在。
扩展了立法项目提报渠道。自行使地方立法权以来,市人大专门委员会提请审议的法规案极少,近年来则完全依靠政府提报,渠道“单一化”问题比较突出。目前,我们正在尝试改变这种状况。今年除安排市政府提报的4件法规案外,市人大教科文卫委、农业委分别就文物保护办法、雷电灾害防御管理办法的修订提出法规案。文物保护办法修订草案已经常委会一审,雷电灾害防御管理办法的修订正在调研、起草过程中。
    拓宽了公民有序参与途径。立法调研重心下移。为了让法规内容更接地气,我们逐步将立法调研重心向基层下移、向群众延伸。比如在太河水库饮用水源地保护管理条例草案调研中,我们深入库区实地考察,将座谈会参会范围扩大到村一级,直接听取库区干部群众的呼声,收到了很好的效果。首次召开立法听证会。今年结合燃气管理条例的修订,我们在立法调研、公布法规草案、听取代表和智囊机构意见的基础上,针对群众普遍关注、争议较大的问题,二审后组织召开了立法听证会。观点对立的12位陈述人,围绕居民用户燃气设施维护更换责任和费用分担,以及计量表、报警器、连接软管是否应按时报废等六个方面的问题,各自陈述了意见,达到了听证的预期目的。
    实行了“两审三通过”制度。多年来,我们基本采用法规草案两审后表决通过办法。由于受会期限制,法工委没有充足时间对二审意见进行研究吸收。为此,常委会对审议机制进行改革,实行了“两审三通过”制度,特殊情况可实行隔次审议或三审通过。去年,在节约能源条例草案的二审之后,法工委围绕审议中提出的有关问题再次深入调研、组织论证,研究吸纳合理意见,向第三次会议提交了较高质量的法规草案表决稿,受到了常委会组成人员的充分认可。审议萌山水库保护管理条例修订草案时,有关问题需要进一步协调解决,后经三审通过。审议机制的改革,确保了常委会审议职能的充分发挥,进一步提高了法规质量。
    启动了专家论证评估工作。在燃气管理条例修订草案表决之前,我们组织召开了专家论证会,7位省、市专家对修改稿的内容进行了全面评估,评估意见为法规修改提供了重要参考。酒类流通管理条例草案在审议过程中,因对设定酒类流通许可等问题意见分歧较大被搁置审议,截止今年4月已满两年。对于是否终止审议,我们召开论证会进行评估,并提出了终止审议意见,经主任会议研究决定已终止审议。  
    五、加大宣传实施力度,切实保障地方性法规的贯彻执行
    法规只有执行,才有生命力。如果不执行或执行不到位,就会影响法规的权威。换届以来,我们坚持立法、执法并重原则,在加强立法工作的同时,把推动地方性法规实施牢牢抓在手上,扭转了过去长期存在的“重立法、轻执法”现象。
    加强了法规实施前的宣传工作。为了推进地方性法规的贯彻实施,我们进一步强化了法规案审议阶段及其通过后的宣传和舆论引导工作。在法规审议过程中,我们通过媒体及时向社会发布常委会审议意见以及听证、论证事项和结果,增强社会各方面对立法过程的了解和参与。当法规颁布实施后,我们会同市政府及时召开法规实施座谈会,督促政府有关部门制定宣传方案,开展系列宣传活动,为法规的贯彻实施创造良好的环境条件。
    加大了地方性法规的执法检查力度。两年多来,常委会坚持把地方性法规执法检查作为工作重点认真抓在手上。去年,结合地方立法二十周年纪念活动,认真组织各执法部门和单位对现行有效的55件地方性法规的实施情况,集中进行了自查和评估,并形成了有情况、有问题、有分析、有建议的检查评估报告。同时,委托各专门委员会和区县人大常委会对14件地方性法规进行了执法检查。今年我们将对孝妇河流域水污染防治管理办法等6件法规的实施情况进行执法检查。
出台了地方性法规实施情况报告制度。为了进一步推动地方性法规的贯彻实施,并及时了解掌握实施情况,做好法规的立、改、废工作,我们借鉴省人大和青岛市的经验做法,近期制定出台了地方性法规实施情况报告办法,对应当报告的内容、时间、形式作出了具体规定,使地方性法规贯彻实施情况报告工作走上了制度化轨道。